De Nederlandse rechtsstaat in wankel evenwicht

[Recensie] Juridisch commentator van de NRC Folkert Jensma verbaasde zich afgelopen weekend in zijn column De rechtsstaat over het gemak waarmee een eensgezinde Tweede Kamer na het debat over de Toeslagenaffaire de rechter meer vrijheid wil geven in bestuursrechtelijke aangelegenheden. De Kamer wenst ook dat in elke wet een ‘hardheidsclausule’ wordt opgenomen zodat rechters elke beslissing van de overheid op ‘billijkheid’ kunnen toetsen. Jensma verwacht dat dit gaat leiden tot een verviervoudiging van de omvang van de rechtspraak. Maar belangrijker is de principiële kant van deze wensen. Zal de rechter op deze manier niet gedwongen worden meer politiek getinte uitspraken te doen? Betekent meer ruimte voor de rechter niet dat de wetgever tekort is geschoten?

De verhouding tussen politiek en recht is altijd spannend in een democratische rechtsstaat. Enerzijds is er de strikte opvatting dat de rechter uitsluitend ‘door de mond van de wet’ spreekt. Anderzijds mogen we van rechters verwachten dat ze bij de interpretatie en toepassing van de wet specifieke omstandigheden van een zaak mee wegen. Maar als een rechter op basis van internationaal recht (het EVRM) de regering veroordeelt vanwege nalatigheid in het milieubeleid zien we hier en daar wel wat gefronste wenkbrauwen. Zo ook bij Ruud Koole, historicus en politicoloog, emeritus hoogleraar politieke wetenschappen aan de Universiteit Leiden en Eerste Kamerlid voor de PvdA.

Drie machten, twee pijlers

Zijn boek over het wankele evenwicht in de democratische rechtsstaat heet Twee pijlers. Dat vraagt meteen om uitleg. Want hebben we niet geleerd dat een rechtsstaat is gebaseerd op de ‘trias politica’ van Montesquieu: het onderscheid tussen de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht? Koole vindt dat je er met een versimpeld begrip van de ‘trias politica’ niet goed uitkomt als je wilt begrijpen wat er precies gebeurt in onze democratische rechtsstaat. Hij wil wel een onderscheid maken in de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende functies van de staat. Maar de praktijk is toch wat ingewikkelder. Als je naar de belangrijkste instituties kijkt kun je beter een onderscheid maken tussen de electorale pijler, de volksvertegenwoordiging die in samenspraak met de regering wetten maakt op basis van een kiezersmandaat, en de niet-electorale pijler waar de rechterlijke macht en een inmiddels complex geheel van uitvoeringsorganisaties in zitten. Overigens niet geheel los van wat er in die electorale pijler gebeurt. Er moet wel sprake zijn van evenwicht. En daar zien we in de Nederlandse situatie, maar daar niet alleen, zo langzamerhand wel een paar problemen ontstaan. Vandaar dat ‘wankele evenwicht’ in de ondertitel van het boek. Want, zo concludeert Koole, de ruimte voor de electoraal gelegitimeerde politiek neemt om allerlei redenen af en er is sprake van een verschuiving van de macht naar instituties in de niet-electorale pijler door een minder terughoudende rechter en de overdracht van overheidstaken aan technocratische instellingen, waaronder die van de EU.

Colleges

Voordat Koole tot die conclusie komt, overigens zonder te vervallen in pessimisme over de stand van zaken wat de Nederlandse democratie betreft, krijgen we van de gepensioneerde hoogleraar een aantal erudiete colleges vaderlandse geschiedenis, rechtsfilosofie en politieke theorievorming. Aanbevolen voor iedereen die zich een gedegen oordeel wil vormen over de huidige staat van de Nederlandse politiek en verder wil komen dan hier en elders rondzingende clichébeelden. De historicus Koole leidt ons langs de Bataafse Republiek, Schimmelpenninck, Thorbecke en Cort van der Linden naar het begin van de Nederlandse democratie, nu iets meer dan honderd jaar geleden. Vele politici en rechtsgeleerden passeren vervolgens met hun bijdrage aan de ontwikkeling van de staatsinrichting in het Interbellum, de tijd van de verzuiling en daarna, toen de feitelijk nooit opgehouden roep om vernieuwing van de democratie ons eerst D66 bracht en Nieuw Links, en meer recent het populisme en de identiteitspolitiek. De voormalige hoogleraar politicologie laat ons ook nog kennis maken met een stoet aan filosofen, rechtsgeleerden en politicologen die bijgedragen hebben aan de ideeënvorming over democratie: van Rousseau, Tocqueville, Weber en Michels tot Duverger, Dahl en Rosanvallon. Koole laat in zijn zeer goed leesbare boek zien waar de kritieke punten liggen in het nooit eindigende proces van democratisering van de staat. Hij roept er vele, zeker in verkiezingstijd actuele vragen mee op waarvan ik er een paar wil noemen.

Gouvernementalisering

Is er nog wel sprake van evenwicht in de verhouding tussen volksvertegenwoordiging en regering? We zien dat de coalitiepartijen zich met een gedetailleerd regeerakkoord, het wekelijks overleg van fractievoorzitters met het kabinet en van fracties met hun ministers-partijgenoten steeds meer binden aan het regeringsbeleid. De oppositie heeft zo vaak het nakijken dat sommige partijen er ondanks hun oppositierol naar streven toch een plaatsje dichterbij het vuur te krijgen (de z.g. constructieve oppositie). Welke betekenis heeft dan nog een Kamerdebat als in de meeste gevallen de uitkomst al vaststaat? Koole noemt het ‘gouvernementalisering’ en vraagt zich af of dat niet ten koste gaat van de invloed van de bevolking als geheel.

Polderen 2.0

Die invloed van de bevolking op het bestuur, het ijkpunt van een democratie, komt nog verder onder druk te staan door de toegenomen macht van de op afstand gezette ‘zelfstandige bestuursorganen’ in de niet-electorale pijler van de staat en de privatisering van tal van publieke diensten. Koole problematiseert ook het ‘polderen 2.0’. Terwijl in het verleden het maatschappelijk middenveld nog enige band had met de zuilenpartijen worden er nu met single issue organisaties, ngo’s en verenigingen met beperkte belangen akkoorden gesloten waar het parlement weinig meer aan toe kan voegen. Op lokaal niveau bloeit de ‘doe-democratie’. Burgers nemen met steun van de Gemeente het heft in eigen hand bij het behartigen van hun belangen. De Gemeenteraad, die over het algemeen belang gaat, komt er niet meer aan te pas. Beide ontwikkelingen zijn voorbeelden van depolitisering van de besluitvorming waarbij bovendien opvalt dat de participatie aan de ‘tafeldemocratie’ en de ‘doe-democratie’ maatschappelijk nogal eenzijdig is. De kloof tussen hoog en laag opgeleiden wordt groter.

Partijdemocratie

Politieke partijen hebben sinds de invoering van het algemeen kiesrecht een belangrijke rol gespeeld. Ze laten de pluriformiteit in de Nederlandse politiek zien. ‘Het electoraal-democratische kanaal werkt in dat opzicht goed’, schrijft Koole. Nederland is een land van minderheden, coalitievorming is altijd noodzakelijk voor een regering. De verschillende partijen voorkomen dat we hier met een tirannie van de meerderheid te maken krijgen.

OK, alles goed en wel, maar hoe staat het met die pluriformiteit als de partijen naar elkaar toegroeien en voor veel kiezers nauwelijks meer van elkaar te onderscheiden zijn, als personen in plaats van programma’s de keuze gaan domineren, kandidaten worden geselecteerd op hun persoonlijke eigenschappen en het beleid van de partij steeds minder door de leden beïnvloed kan worden omdat de campagneteams, beleidsmedewerkers en voorlichters het voortouw hebben genomen? Mij lijkt dat Koole hier toch wat te optimistisch is. Het is buitengewoon spijtig dat Koole als ex-voorzitter van de PvdA kennelijk geen tijd heeft gevonden om het – vlak voor de voltooiing van zijn manuscript gepubliceerde – boek te lezen van Duco Hellema en Margriet van Lith Dat hadden we nooit moeten doen; de PvdA en de neoliberale revolutie in de jaren negentig. Daarover schreef ik eerder: “Het verhaal van de sociaaldemocraten in de jaren negentig is niet alleen een verhaal van het verlies van een sociaal program maar ook van een langzaam maar zeker afbrokkelende partijdemocratie.” Die ontwikkeling is in de periode van Koole’s voorzitterschap niet gestopt.

Europa

In Twee pijlers domineert de academicus Koole. Zijn inzichten zijn het waard om kennis van te nemen. Ik noem tot slot nog één onderwerp: de Europese samenwerking. In een heldere analyse van de ontwikkeling van de EU, de totstandkoming van de EMU en de rol van de Europese Centrale Bank constateert hij dat de Europese instellingen het toch vooral moeten hebben van de output-legitimiteit, van de besluiten, het draagvlak voor de resultaten. Want op de legitimiteit van de input, de totstandkoming van die besluiten valt nog van alles aan te merken. En dat heeft veel te maken met de eenzijdige economische geschiedenis van de EU. Daarom is het jammer dat in het boek van Koole, ook als het over de nationale politiek gaat, de bredere economische blik ontbreekt om de ontwikkelingen in het bestuur van de staat te duiden.

Alles bij elkaar opgeteld zou ik zeggen dat de balans tussen de electorale en de niet-electorale pijler van onze democratische rechtsstaat behoorlijk verstoord is. Ik kan me voorstellen dat Koole zich als academicus niet direct geroepen voelt om daarover alarm te slaan. Maar zijn met alle nuances nog redelijk positieve conclusie over de stand van zaken in de Nederlandse democratie kan ik toch niet los zien van zijn eigen positie als voormalig voorzitter en huidig Kamerlid van een politieke partij die altijd in het centrum van de macht heeft verkeerd.

—

Eerder verschenen op Sargasso